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Sachverhalt

Folgender Beschluss wurde gefasst:

Die zuständige Behörde wird gebeten, zu prüfen ob in allen Bezirken an den Bezirksämtern bzw. an den Standorten der Kundenzentren eine Abholstation für eine Abholung von Ausweisdokumenten und elektronischen Aufenthaltstiteln zu jeder Tages- und Nachtzeit errichtet werden kann. Hierzu sind folgende Aspekte zu prüfen:

- Kompatibilität der verschiedenen Software, die einzusetzen wäre

- Kostenermittlung bei einer Einführung

- Entstehender Zeit- und Personaleinsatz bei der Bestückung der Abholstation (durch Abfragen bei Gemeinden, die die Abholstationen bereits betreiben)

Stellungnahme der Behörde für Wissenschaft, Forschung, Gleichstellung und Bezirke (BWFGB):

Votum BWFGB: Keine Anschaffung der in der Drucksache benannten Geräte als Abholstationen für Personalausweise, Reisepässe und elektronische Aufenthaltstitel

Hierzu wird Folgendes ausgeführt:

Unter Bezugnahme einer Internetrecherche konnten sechs Gemeinden identifiziert werden, in welchen eine Abholstation für die Ausgabe von Ausweisdokumenten eingeführt wurde. Hierbei handelt es sich um die Gemeinden Ludwigsburg, Langenhagen [1], Bensheim [2], Leonberg [3], Steinbach im Taunus [4], und Gernsbach [5]. Des Weiteren ist Medienberichten zufolge eine Abholstation in Achim und Göttingen in Planung [6]. Hersteller der genannten Abholstationen ist die Kern AG, weitere Hersteller konnten nicht identifiziert werden. Um einen Einblick in den technischen und organisatorischen Ablauf der Ausweisdokumentausgabe zu erhalten, wurden die zwei einwohnerstärksten Gemeinden (Ludwigsburg und Langenhagen) telefonisch kontaktiert.

Die Stadt Ludwigsburg startete im April 2019 ein gemeinsames Pilotprojekt für die Einführung einer Abholstation mit dem Hersteller Kern AG,[7] Langenhagen setzt die Abholstation seit November 2020 ein. Beide Gemeinden verfügen über 40 Fächer, um Ausweisdokumente zur Abholung bereitzulegen. Die Zahl der gleichzeitig belegten Fächer liegt in beiden Gemeinden im einstelligen Bereich. Die Altdokumente werden bei der Antragstellung abgegeben. Haben Antragstellende das neue Ausweisdokument aus dem Fach abgeholt, entwerten Mitarbeitende der jeweiligen Behörde das Altdokument. Der weitere organisatorische Ablauf in den beiden genannten Gemeinden ist nicht identisch und wird daher differenziert beschrieben.

In Ludwigsburg wird den Kundinnen und Kunden für die Übergangszeit auf Wunsch ein Schreiben ausgestellt, welches die Abgabe des Ausweisdokuments belegt. Um den Empfang des PIN-Briefs durch die Bundesdruckerei zu bestätigen, erhalten Kundinnen und Kunden in Ludwigsburg ein Formular zur Rückantwort bei der Antragstellung, welches auf dem Postweg an die Passbehörde zurückgeschickt wird. Nach Zusendung dieser Rückantwort wird das Ausweisdokument in die Abholstation gelegt. Zurzeit ist die Abholstation nicht in Benutzung, da der Fingerabdruck-Sensor, der zur Abholung der Ausweisdokumente benötigt wird, defekt ist.

Langenhagen bietet den Kundinnen und Kunden ein Übergangsdokument zum Beleg der Abgabe des Ausweisdokuments an. Um den Empfang des PIN-Briefs zu bestätigen, greift Langenhagen auf eine webbasierte Lösung zurück. Die Kundinnen und Kunden erhalten bei der Antragstellung ein Dokument mit einem QR-Code. Über diesen QR-Code gelangen sie auf das Serviceportal und können dort den Erhalt bestätigen. Diese Bestätigung wird folgend im Fachverfahren dokumentiert und das Ausweisdokument wird in die Abholstation gelegt. Die Öffnungszeiten des Bürgerbüros Langenhagen betragen ca. 34 Stunden pro Woche (Hamburg 60 Std).

Zur detaillierten Funktionsweise der Abholstation s. Anlage 1.

Kompatibilität der Software zur IT der FHH

Die Software der Kern AG besteht aus zwei Komponenten: Die Terminal-Software am Ausweisterminal und die Reservation-Manager-Software am Arbeitsplatz der Mitarbeitenden. Eine Schnittstelle zu vorhandenen Fachverfahren (in Hamburg wird “OK.EWO“ genutzt) wird nicht angeboten.

Die Anforderungen an die Hardware entsprechen den üblichen Anforderungen, es lassen sich keine Besonderheiten erkennen. Anhand der Papierlage ist nicht erkennbar, dass dem Einsatz der Software schwerwiegende Aspekte entgegenstünden, eine abschließende Beurteilung könnte jedoch erst nach einer ausgiebigen Analyse mit dem Softwarehersteller und dem Dienstleister für Hamburg Dataport getroffen werden.

Prozessbetrachtung bei Einführung von Abholstationen

Zur Einschätzung der Effizienz wurde der Geschäftsprozess der Aushändigung von Personalausweisen im Kundenzentrum (KUZ) mit der Abholung am Selbstbedienungsterminal verglichen. Die Betrachtung erfolgte sowohl aus Kunden-, als auch aus Verwaltungsperspektive. Für Abholstationen standen dabei keine objektiven Zeitmessungen zur Verfügung, daher wurden Schätzwerte für die einzelnen Prozessfaktoren angesetzt. Bei der praktizierten Aushändigung in den Kundenzentren konnte hingegen auf Werte aus dem Terminmanagementsystem zurückgegriffen werden, da diese Dienstleistung aktuell während der Pandemie ausschließlich nach Terminbuchung erbracht wird. Diese Werte stellen somit objektiv gemessene mittlere Bearbeitungszeiten aller Kundenzentren im Bereich Einwohnerdaten dar.

Aus der Gegenüberstellung des aktuell praktizierten Geschäftsprozesses zum Prozess der Terminalnutzung ergibt sich ein deutlicher Effizienzvorteil für die herkömmliche Aushändigung im Kundenzentrum. Hiernach verlängert die Terminalvariante den Prozess der Dokumentenabholung von Personalausweisen für die Kundinnen und Kunden um ca. 5 Minuten, auf der Verwaltungsseite sogar um ca. 9,5 Minuten pro Vorgang. Bei Reisepässen fällt der zusätzliche Zeitaufwand wegen des Entfalls des PIN-Briefes etwas geringer aus (Details s. Anlage Nr. 2).

Die befragten Städte Ludwigsburg und Langenhagen bestätigten einen Mehraufwand auf Verwaltungsseite, welcher mangels belastbarer Daten von dort allerdings nicht quantifiziert werden konnte.

Kostenermittlung bei Einführung von Abholstationen

Die folgenden tabellarischen Darstellungen geben einen Überblick über die Kosten für die Einführung von Abholstationen in der FHH. Die Kostenermittlung basiert auf einer Preisliste des Herstellers Kern AG mit dem Stand 01.06.2020. Die Kosten wurden in drei verschiedene Kategorien segmentiert:

- einmalige Anschaffungskosten der Hardware;

- optionale einmalige Kosten, die eine Erweiterung der Standardausstattung beinhalten und

- jährliche Betriebskosten für den Einsatz der Software.

Ausgehend von der Annahme, dass jedes Kundenzentrum in der FHH eine Abholstation einführt, wird mit einer Anzahl von 20 Abholstationen zu je 22 Fächern gerechnet.

Einmalige Kosten

	Menge	Preis	Gesamtpreis
Ausweis-Terminal Steuereinheit mit zwei Fächern	20	11.400,00 EUR	228.000,00 EUR
Modul mit 22 Fächern	20	4.200,00 EUR	84.000,00 EUR
Einmalige Kosten gesamt netto			312.000,00 EUR
Einmalige Kosten gesamt brutto			371.280,00 EUR

Die einmaligen Kosten beinhalten in der dargestellten Berechnung die Steuereinheit (u.a. Bildschirm, Fingerabdrucksensor) für eine Abholstation an jedem Kundenzentrum und ein Ausgabemodul mit 22 Einlagefächern. Hierbei handelt es sich um die minimale Anforderung an die Abholstation. Die Anzahl der Fächer kann durch die Bestellung weiterer Module um je 22 Fächer erhöht werden. Der Bruttopreis beläuft sich auf 4.998 € pro Modul.

Im Jahr 2019 wurden in der FHH insgesamt 350.509 Dokumente (175.479 Personalausweise, 107.699 Reisepässe, 67.331 elektronische Aufenthaltstitel (ohne Fiktionsbescheinigungen) an Kundinnen und Kunden ausgegeben. Deshalb ist davon auszugehen, dass weitere Module mit Einlagefächern beschafft werden müssen, um einen signifikanten Anteil der Ausgaben über die Abholstationen zu leisten.

Optionale einmalige Kosten

	Menge	Preis/EUR	Gesamtpreis/EUR
Überdachung pro Modul mit LED Beleuchtung	20	300,00	6.000,00
Zusätzliche Überwachungskamera	20	210,00	4.200,00
Unterbrechungsfreie Stromversorgung	20	365,00	7.300,00
Optionale einmalige Kosten gesamt netto			17.500,00
Optionale einmalige Kosten gesamt brutto			20.825,00

Die Darstellung der optionalen einmaligen Kosten beinhaltet eine beleuchtete Überdachung und die Integration von zusätzlichen Überwachungskameras, die abhängig vom Standort der Abholstation und den örtlichen Gegebenheiten bestellt werden können. Außerdem bietet der Hersteller Kern AG eine unterbrechungsfreie Stromversorgung (USV) an, welche nach einem Spannungsausfall die Spannungsversorgung für 30 Minuten übernimmt, um die Abholstation ordnungsgemäß herunterzufahren.

Jährliche Betriebskosten

	Menge	Preis/EUR	Gesamtpreis/EUR
Softwarelizenz pro Steuereinheit (Ausweisterminal)	20	1.020,00	20.400,00
Reservation Manager (Lizenzkosten je Arbeitsplatz)	260	37,20	9.672,00
Rechenzentrum bei Dataport (geschätzt)		70.000,00	70.000,00
Jährliche Betriebskosten gesamt netto			100.072,00
Jährliche Betriebskosten gesamt brutto			105.785,68

Für die Betriebskosten der Abholstation wurden die Softwarebestandteile der Firma Kern AG, sowie geschätzte Rechenzentrumskosten bei Dataport betrachtet. Die angegebene Menge von ca. 260 Lizenzen für die Reservation Manager Software bezieht sich auf die überschlägig kalkulierte Gesamtzahl der Arbeitsplätze in allen Kundenzentren der FHH, an denen Ausweisdokumente und elektronische Aufenthaltstitel durch Bürgerinnen und Bürger beantragt werden können.

Zusätzlich zu den benannten Kosten, entstehen bei der Einführung Kosten für die Installation der Abholstationen. Diese Kosten sind abhängig von den örtlichen Gegebenheiten des exakten Standorts. Weitere Kosten verursachen Tiefbauarbeiten für das Fundament der Abholstationen.

Bewertung der Stakeholderinteressen

Die nachstehende tabellarische Darstellung benennt die wichtigsten Interessen der Stakeholder und bewertet den jeweiligen Erfüllungsgrad. Zur Vereinfachung wurde dabei der Fokus ausschließlich auf die Interessenlage von Kundinnen und Kunden und Verwaltung als Stakeholder abgestellt.

Kundenperspektive

Interessen der Kunden/Kundinnen	Service- schalter	Abhol- terminal	Erläuterungen
Großes Zeitfenster zur Abholung	+	++	Das Terminal ist jederzeit zugänglich. Öffnung KUZ 5 Tage von 7-19 Uhr (Ausländerangelegenheiten= geringere Öffnungszeiten).
Geringer Zeitaufwand/fehlende Terminpflicht	++	+	Wie aus Anlage 2 erkennbar, ist der Zeitaufwand für den Abholprozess im KUZ geringer. Terminpflicht besteht bei beiden Systemen nicht.
Altdokument bis Abholung nutzbar	++	-	Bei gewünschter Abholung am Terminal muss das Altdokument bereits bei Antragstellung abgegeben werden. Im Standardprozess erfolgt Abgabe erst bei Empfang des neuen Dokuments.
Technische Zuverlässigkeit	++	+	Beim Terminal sind gelegentliche Technikstörungen, Wartungsarbeiten und Software-Updates zu erwarten (Hardware/Software/Internetanbindung). Die Ausgabe am Serviceschalter ist auch bei Störungen des Fachverfahrens gänzlich ohne Technikeinsatz möglich.
Nähe zum Wohnort	+	+	Aufstellung der Terminals nur in unmittelbarer Nähe der KUZ sinnvoll. Daher kein Unterschied bei Wegezeiten.
Barrierefreiheit	+	-	Terminalbedienung ist nach jetzigem Kenntnisstand nicht barrierefrei. Bauliche Barrierefreiheit ist vom Standort abhängig.
Einfacher/störungsfreier Geschäftsprozess	++	+	Versäumen Kundinnen/Kunden, den Erhalt des PIN-Briefs zu bestätigen, kann das Dokument nicht zur Abholung im Terminal bereitgestellt werden und der Prozess wird unterbrochen.
Sicherheit	++	+	Sabotage/Aufbruch des Terminals scheint eher möglich als Diebstahl aus alarmgesicherten Sicherheitsräumen der KUZ. Ausgabe an unberechtigte Personen in beiden Systemen eher unwahrscheinlich.
Datenschutz	++	+	Unklar ist, welche Speicherbefugnisse- und Löschfristen (Fingerprint/übrige Daten) für die Terminalsoftware gelten. Hierzu sowie zur potenziellen Kameraüberwachung ist ein Abgleich mit Datenschutzerfordernissen erforderlich.
Ergebnis nach Pluspunkten	15	8

(++trifft zu / +trifft eingeschränkt zu / -trifft kaum oder nicht zu)

Verwaltungsperspektive

Interessen der Verwaltung	Service- schalter	Abhol- terminal	Erläuterungen

Servicequalität	+	+	Da das bisherige Dokument bereits bei Antragstellung abzugeben ist, muss von geringer Nutzungsbereitschaft für Terminals ausgegangen werden. Damit stehen hohe Investitionskosten einer eher geringen Akzeptanz und einer kaum gesteigerten Servicequalität gegenüber. Bei Abholung im KUZ ist bei Bedarf eine persönliche Beratung möglich (z.B. zur Nutzung eID).
Kosten- und Geschäftsprozessoptimierung	+	-	Terminal verursacht zusätzliche Sach- und Personalkosten gegenüber Schalterabholung: Investitionskosten, Lizenzkosten, Reparaturen, Wartungen, Software-Updates, Energiekosten, erhöhte Personalkosten
Sicherheit	++	+	Sabotage/Aufbruch des Terminals scheint eher möglich als Diebstahl aus alarmgesicherten Sicherheitsräumen der KUZ. Ausgabe an unberechtigte Personen in beiden Systemen eher unwahrscheinlich.
Datenschutz	++	+	Unklar ist, welche Speicherbefugnisse- und Löschfristen (Fingerprint/sonstige Daten) für die Terminalsoftware gelten. Hierzu und zur potenziellen Kameraüberwachung ist ein Abgleich mit Datenschutzerfordernissen erforderlich.
Barrierefreiheit	+	-	Terminalbedienung und Nutzung des Reservation Managers ist nach jetzigem Kenntnisstand nicht barrierefrei. Bauliche Barrierefreiheit ist vom Standort abhängig.
Ergebnis nach Pluspunkten	7	3

(++trifft zu / +trifft eingeschränkt zu / -trifft kaum oder nicht zu)

Fazit und Empfehlung

Abholstationen ermöglichen den Empfang neuer Dokumente während der gesamten Woche rund um die Uhr und damit unabhängig von Öffnungszeiten der Kundenzentren. Die Nutzung dieses Angebots ist jedoch an die Bedingung geknüpft, das bisherige Dokument bereits bei Antragstellung abzugeben. Hierdurch reduziert sich der Kreis der potenziellen Nutzer weitgehend auf Kundinnen und Kunden, die im Besitz eines weiteren Identitätsdokuments oder Nachweises zu ihrem Aufenthaltsstatus sind. Alternativ hierzu besteht zwar die Möglichkeit, den Antragstellenden auf Wunsch eine Bescheinigung über das Einbehalten des bisherigen Dokuments auszustellen. Solche Bescheinigungen werden im öffentlichen und privaten Rechtsverkehr jedoch nicht überall akzeptiert und ersetzen formaljuristisch auch nicht die Ausweispflicht.

Dass die potentiellen Nutzerzahlen aus diesem Grund eher gering sein würden, bestätigten auch Rückfragen in den Städten Ludwigsburg und Langenhagen. In beiden Städten werden regelhaft innerhalb einer Woche lediglich Dokumente in einstelliger Anzahl über das Terminal ausgegeben. Obwohl die dortigen Öffnungszeiten deutlich geringer ausfallen als in den Hamburger Kundenzentren, bevorzugt die Mehrheit der dortigen Kund*innen die Abholung am Schalter.

Die Hamburger Kundenzentren bieten im Fachbereich Einwohnerdaten von montags bis freitags Öffnungszeiten von 7.00-19.00 Uhr an. Außerhalb der Pandemiesituation kann somit während einer Zeitspanne von insgesamt 60 Wochenstunden jederzeit ein neues Dokument ohne Terminvereinbarung und ohne längere Wartezeit abgeholt werden. Nach den Erfahrungen der Fachämter Einwohnerwesen decken diese Möglichkeiten die Bedürfnisse der meisten Kundinnen und Kunden vollständig ab.

Wie dargestellt verlängern Abholterminals zudem den Abholprozess sowohl auf Kundenseite als auch auf Verwaltungsebene deutlich. Bei gleicher Personalressource reduziert dieser zusätzliche Aufwand auf Verwaltungsseite das Terminvolumen und damit die für qualifizierte Antragsbearbeitung zur Verfügung stehende Zeit. Für die Mehrzahl der Kund*innen würde sich daraus eine Verschlechterung der Servicequalität ergeben.

Nach hiesiger Einschätzung würde die Einführung von Abholstationen lediglich einem kleinen Kundenkreis einen echten Mehrwert bieten, während der Verwaltung hohe zusätzliche Sach-und Personalkosten entstehen.

Aufgrund dieser negativen Kosten-Nutzen- Relation wird die Beschaffung solcher Geräte nicht empfohlen. Im Übrigen wird auf die Beantwortung des Senats der Schriftlichen Kleinen Anfrage der Hamburgischen Bürgerschaft, Drucksachennummer 22/3193, verwiesen.

Abholstation für Personalausweise, Reisepässe und elektronische Aufenthaltstitel Beschluss der Bezirksversammlung vom 25.02.2021 (Drs. 21-2525.1)

Mitteilungsvorlage BV-Vorsitz