Grundsteuer fair gestalten für den ländlich geprägten Raum - beschlossene Fassung

Antrag

der BAbg. Veit, Kramer, Jarchow und der SPD-Fraktion

Mit dem Hamburgischen Grundsteuergesetz (HmbGrStG) und der Einführung des sogenannten Wohnlagemodells zum 1. Januar 2025 bemisst Hamburg die Grundsteuerwerte und Grundsteuermessbeträge nach einem wertunabhängigen Flächenmodell. Grundlage sind Äquivalenzzahlen von 0,04 € pro Quadratmeter Grundstücksfläche und 0,50 € pro Quadratmeter Gebäudefläche; aus den Flächen und Äquivalenzzahlen wird der Grundsteuerwert ermittelt, der mit Messzahlen und anschließenden Hebesätzen (Grundsteuer A: 100 %, Grundsteuer B: 975 %, Grundsteuer C: 8.000 %) zur konkreten Steuerlast führt.

Für Wohnflächen sieht das Gesetz eine pauschale Absenkung der Messzahl vor (Wohnen: 70 % statt 100 %); weitere Ermäßigungen greifen bei Wohnflächen in „normaler Wohnlage“ sowie bei durch Denkmalrecht oder Wohnungsbindungsrecht begünstigten Wohnungen. Die Einstufung in normale und gute Wohnlagen erfolgt über die Wohnlagenverordnung, die sich am Hamburger Wohnlagenverzeichnis orientiert.

Das Wohnlagenverzeichnis basiert laut Methodenbericht 2025 auf elf Indikatoren, die im Rahmen eines logistischen Regressionsmodells ausgewertet werden. Davon wurde bei sechs ein signifikanter Einfluss nachgewiesen:
Bodenrichtwert (33,2 %), Einwohnerdichte (26,8 %), Grün- und Wasserflächenanteil (9,4 %), Lärm (5,3 %), 4+ spurige Straße (4 %) und Statusindex des Sozialmonitorings (21 %) fließen mit diesen Gewichtsanteilen in die Wohnlagenbewertung ein. Den Faktoren Entfernung zu Hauptzentren, Nahversorgungszentren, Supermärkten, zu Metro- und Xpressbussen und zu U‑/S‑/A-Bahn können laut den Berechnung aus 2025 kein statistisch signifikanter Einfluss nachgewiesen werden – sie werden daher im Modell nicht weiter berücksichtigt. Bodenrichtwert, Einwohnerdichte und Statusindex bilden dabei die zentralen Indikatoren für die Einstufung, da sie die „Beliebtheit“ einer Wohnlage besonders stark widerspiegeln.

Ursprünglich dient das Wohnlagenverzeichnis nur als Vorbereitungshandlung zur Erstellung des qualifizierten Mietenspiegels nach § 558 BGB und der Mietenspiegelverordnung; seit Einführung des neuen Grundsteuermodells wird es zusätzlich für die steuerliche Begünstigung normaler Wohnlagen genutzt.

Die Vier‑ und Marschlande sind historisch durch Gemüse‑ und Blumenanbau, Weidewirtschaft und Gartenbau im Haupt- und Nebenerwerb geprägt. Viele der großen Flächen bestehen auch heute noch. Sie sind nicht mehr landwirtschaftlich nutzbar, dürfen aber oft auch nicht bebaut oder anders wirtschaftlich genutzt werden.

Das neue Grundsteuer-Flächenmodell differenziert bei der Grundsteuer B allerdings nicht nach Bebaubarkeit oder tatsächlicher Nutzung des Bodens; auch dauerhaft nicht bebaubare oder real nur sehr eingeschränkt nutzbare Flächen werden wie normales Grundvermögen belastet. Die Wohnlagenrabatte greifen ausschließlich bei Wohnflächen, nicht jedoch bei großen Bodenflächen, Brach‑ oder Grünland.

In den Vier‑ und Marschlanden komme es infolge dieser Systematik zu erheblichen Mehrbelastungen: vielfach werden Steuererbelastungen berichtet, die um 100 % und mehr über denen vor der Reform liegen. Teilweise wird von einer Verzehn‑ bis Verzwanzigfachung im Vergleich zur früheren Grundsteuer gesprochen. Der Senat weist zwar darauf hin, dass ein Vergleich zwischen 2024 und 2025 rechtlich im Rahmen der Härtefallprüfung nicht maßgeblich ist, kommuniziert aber zugleich stadtweit eine weitgehende Aufkommensneutralität, während lokale Verteilungswirkungen in Randgebieten so nicht abgebildet werden.

Die Härtefallregelung nach § 8 HmbGrStG regelt den Erlass der Grundsteuer in besonderen Härtefällen insbesondere bei nicht zu Wohnzwecken genutzten Gebäuden, wenn durch die Reform eine unangemessen hohe Steuerbelastung eintritt. Die Anwendungserlasse konkretisieren Beispiele für Äquivalenzstörungen (u. a. überschrittene Gesamtnutzungsdauer, gravierende Nutzungseinschränkungen, Sturmfluten, besondere Lagekonstellationen), verlangen aber in der Regel eine Einzelfallprüfung und qualifizierte Nachweise.

Mit Urteil vom 13. November 2024 (Az. 3 K 176/23) hat das Finanzgericht Hamburg die einheitliche stadtweite Anwendung des Hamburgischen Grundsteuergesetzes und des Wohnlagemodells im Ausgangspunkt als mit dem Gleichheitsgrundsatz vereinbar angesehen und damit die verfassungsrechtliche Tragfähigkeit des gewählten Flächen‑ und Wohnlagenansatzes im Rahmen seiner Prüfung bestätigt. Zugleich weist das Gericht darauf hin, dass die Frage, ob die gesetzgeberische Grundentscheidung des Landesrechts selbst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß ist, letztlich dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten bleibt und dem Gesetzgeber weiterhin ein Gestaltungsspielraum offensteht. Insbesondere hebt das Finanzgericht hervor, dass der Gesetzgeber auch Modelle mit einer stärkeren Differenzierung zwischen Boden‑ und Gebäudekomponente – etwa mit unterschiedlichen Steuerkomponenten bzw. Bemessungsansätzen für Grundstücke und Gebäude – hätte wählen können; eine solche weitergehende Trennung könnte dazu beitragen, spezifische Härten großer Grundstücke mit stark eingeschränkten Nutzungsmöglichkeiten abzufedern, ohne das Grundprinzip der Grundsteuer in Frage zu stellen.

Die aktuelle Situation führt zu teils erheblichen Härten und der ungerechten Situation, dass diverse Grundbesitzende wegen der politischen Entscheidung zum Erhalt der Kulturlandschaft der Vier- und Marschlande mit ihrer Siedlungs- und Grundstücksstruktur erheblich höhere Grundsteuerlasten zu tragen haben, ohne daran – mit Ausnahme der Aufgabe ihres Grundstücks – irgendetwas ändern oder die Grundstücke wirtschaftlich nutzen zu können.

Zudem muss berücksichtigt werden, dass sich die Vier und Marschlande strukturell deutlich von der dichten städtischen Bebauung in anderen Teilen Hamburgs unterscheiden: aus landwirtschaftlicher Nutzung hervorgegangene, vergleichsweise große Grundstücke, Straßendörfer mit langen Reihen von Hausgrundstücken und großen rückwärtigen Flächen, die früher landwirtschaftlich genutzt wurden, eine geringe bauliche Dichte, eine lückenhafte Infrastruktur und besondere Umwelt und Lärmbelastungen prägen das Gebiet.

Das Wohnlagenverzeichnis ist primär als Mietspiegelinstrument konzipiert und nutzt Indikatoren, die die Marktattraktivität und städtische Dichte abbilden, während Infrastruktur und Umweltindikatoren mit geringeren Anteilen berücksichtigt werden. Für die Mietpreisbildung mag diese Ausrichtung sachgerecht sein, doch die Übertragung dieses Instruments auf die Grundsteuerbewertung führt gerade in ländlich geprägten Gebieten zu Verzerrungen, weil zentrale Besonderheiten des ländlich geprägten Gebietes – wie schlechte Erreichbarkeit wesentlicher Infrastruktur, eingeschränkte Verwertbarkeit großer Grundstücke und Kulturlandschaftsfunktionen – nicht angemessen abbildet.

Wenn das Wohnlagenverzeichnis zugleich zur Ableitung von Wohnlagenrabatten bei der Grundsteuer genutzt wird, profitieren vor allem typische städtische Wohnlagen, während große, nur teilweise bebaute oder kaum nutzbare Flächen in Randlagen von diesen Ermäßigungen wenig oder gar nicht erfasst werden. Das Flächenmodell belastet sämtliche Quadratmeter Grund und Boden unabhängig von Bebaubarkeit und praktischer Nutzungsmöglichkeit; insofern werden (unfreiwillig) wirtschaftlich nicht nutzbare Flächen steuerlich wie voll nutzbares Bauland behandelt.

Das gesellschaftliche und politische Ziel, die Kulturlandschaft der Vier- und Marschlande zu erhalten, steht in einem Spannungsverhältnis zur Steuerlogik des Flächen und Wohnlagenmodells: Während Stadtentwicklungs- und Umweltpolitik großflächige Freiräume, landwirtschaftlich geprägte Strukturen und naturnahe Nutzungen sichern wollen, setzt die Grundsteuerpraxis faktisch Anreize zur maximalen baulichen Ausnutzung, Grundstücksteilung oder Umwandlung in Bauland, um die Belastung pro genutzter Fläche zu reduzieren. Dieser Zielkonflikt ist ohne differenzierte Behandlung von Nutzung, Bebaubarkeit und Kulturlandschaft im Grundsteuermodell nicht auflösbar.

Die vorhandenen Minderungs- und Erlassinstrumente adressieren die besondere Situation in ländlich geprägten Stadtteilen nur eingeschränkt. Die Härtefallregelung nach § 8 HmbGrStG ist nach ihrem Wortlaut auf nicht zu Wohnzwecken genutzte Gebäude zugeschnitten, und die entsprechenden Anwendungserlasse sehen eine Einzelfallprüfung mit qualifizierten Nachweisen vor; wohngenutzte und aus historischen Gründen übergroße Grundstücke werden nur in Ausnahmefällen erfasst. Erlassregelungen für Kulturgut und Grünanlagen (§ 32 GrStG) sowie allgemeine Billigkeitsinstrumente (§§ 163, 227 AO) können besondere Konstellationen abmildern, erfordern aber ebenfalls individuelle Anträge und fachlich anspruchsvolle Begründungen.

Insofern werden große private Villengrundstücke wie z.B. in Nienstedten ähnlich behandelt, wie aufgegebene landwirtschaftliche Betriebe.

Die von uns vorgeschlagenen Maßnahmen zielen darauf ab, dieses Systemziel der Äquivalenz („Teilhabe an Infrastruktur nach Maßgabe der Flächenbelastung“) mit den besonderen Gegebenheiten der Vier und Marschlande und ähnlicher Gebiete zu versöhnen: Eine Anpassung der Wohnlagenlogik, eine Differenzierung des Flächenmodells nach Nutzung und Bebaubarkeit, eine regionale Betrachtung der Hebesatzwirkungen, eine Öffnung der Härtefall und Erlassinstrumente für typische Konstellationen im ländlich geprägten Raum sowie eine Stärkung von Transparenz und Beteiligung können dazu beitragen, strukturelle Belastungsverschiebungen zu korrigieren, ohne die Grundsteuer und den Gedanken des Hamburger Modells insgesamt in Frage zu stellen.

Vor diesem Hintergrund besteht – insbesondere mit Blick auf die Vier‑ und Marschlande – erheblichen Anpassungsbedarf beim Zusammenspiel von Wohnlagenverzeichnis, Flächenmodell, Hebesätzen und Härtefall‑/Erlassinstrumenten. Die Bezirksversammlung hält eine Empfehlung an die Finanzbehörde für geboten.

Die Bezirksversammlung Bergedorf möge beschließen:

Die Bezirksversammlung Bergedorf spricht gemäß § 27 BezVG folgende Empfehlung an die Finanzbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg aus. Die Umsetzung der genannten Punkte erfolgt im Rahmen der Zuständigkeiten der Finanzbehörde als federführende Behörde im Zusammenspiel mit Senat und Bürgerschaft:

1. Anpassung von Wohnlagenverzeichnis und Wohnlagenverordnung zugunsten ländlich geprägter Gebiete
   Die Finanzbehörde wird gebeten, gemeinsam mit der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen die Kriterien und Gewichtungen des Wohnlagenverzeichnisses sowie die Wohnlagenverordnung so weiterzuentwickeln, dass ländlich geprägte Gebiete mit großen, überwiegend nicht oder nur teilweise zu Wohnzwecken nutzbaren Grundstücken, eingeschränkter Infrastruktur und besonderen Lärm‑ bzw. Hochwasserbelastungen angemessener berücksichtigt werden. Dabei sollen insbesondere die Anteile der Indikatoren (z. B. Bodenrichtwert, Statusindex, Infrastruktur‑ und Umweltindikatoren) im Lichte der besonderen Situation der Vier‑ und Marschlande überprüft und gegebenenfalls justiert werden. Eine für alle Bürger:innen nutzbare innerstädtische Grün- oder Parkfläche ist zum Beispiel nicht vergleichbar mit einer privaten und öffentlich nicht betretbaren grünen Landwirtschaftsfläche.

2. Prüfung zusätzlicher Wohnlagekategorien und kollektiver Neubewertungen
   Die Finanzbehörde wird gebeten, in Abstimmung mit der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen die Einführung zusätzlicher Wohnlagekategorien (z. B. „ländliche Lage“, „mangelhafte öffentliche Infrastruktur“ oder „anders belastete Lage“) zu prüfen, um den spezifischen und von urbanen Gebieten abweichenden Lagekriterien gerecht zu werden und für die Vier‑ und Marschlande sowie vergleichbare Gebiete gezielte Überprüfungen der bisherigen Einstufungen durchzuführen. Hierbei soll ermöglicht werden, Straßenzüge oder Quartiere kollektiv neu zu bewerten, ohne dass Betroffene jeweils kostenintensive Einzelgutachten beibringen müssen. Alternativ sollen die Faktoren Entfernung zu Hauptzentren, Nahversorgungszentren, Supermärkten, zu Metro- und Xpressbussen und zu U‑/S‑/A-Bahn, die im Standard-Katalog zwar enthalten, aber derzeit nicht berücksichtigt werden, in die Einstufung einbezogen werden.

Anders als im insgesamt gut erschlossenen innerstädtischen Bereich beeinträchtigen diese Kriterien die Wohnqualität im ländlichen Bereich beträchtlich.

3. Differenzierung des Flächenmodells nach Nutzung und Bebaubarkeit
   Die Finanzbehörde wird gebeten, im Rahmen der Anwendung und gegebenenfalls Weiter­entwicklung des Hamburgischen Grundsteuergesetzes Regelungsoptionen zu prüfen, die zwischen bebaubaren Flächen und dauerhaft nicht bebaubaren oder real nur sehr eingeschränkt nutzbaren Flächen differenzieren und für letztere eine deutlich reduzierte Äquivalenz‑ oder Messzahl vorsehen, insbesondere im Landgebiet.

4. Berücksichtigung regionaler Hebesatzwirkungen und Prüfung von Teilraum ‑ Kostenneutralität
   Die Finanzbehörde wird gebeten, die Belastungswirkungen der neuen Grundsteuer getrennt nach Stadtregionen (z.B. Innenstadt, urbane Gebiete, ländlich geprägte Gebiete) auszuwerten und Vorschläge zu erarbeiten, wie eine weitgehende Kostenneutralität nicht nur stadtweit, sondern auch auf Ebene solcher Teilräume erreicht werden kann.

5. Weiterentwicklung und Öffnung der Härtefallregelung nach § 8 HmbGrStG
   Die Finanzbehörde wird gebeten, die Anwendung der Härtefallregelung nach § 8 HmbGrStG sowie die hierzu erlassenen Verwaltungsvorschriften so weiterzuentwickeln, dass typische Konstellationen in den Vier- und Marschlanden (übergroße Grundstücke mit Bauverbot oder faktischer Nutzungssperre, Lärm‑ und Hochwasserbelastungen, Marsch- und Landschaftsschutzgebiet mit objektiv eingeschränkter Verwertbarkeit) als Regelbeispiele für Äquivalenzstörungen anerkannt werden. Zugleich sollen vereinfachte, transparente Verfahren geschaffen werden, die bei klar definierten Fallgruppen – auch bei Wohngrundstücken – Erleichterungen ermöglichen, ohne dass stets umfangreiche Einzelgutachten erforderlich sind.

6. Stärkung von Erlassmöglichkeiten für Kulturlandschaft und Grünfunktionen
   Die Finanzbehörde wird gebeten, in Abstimmung mit den zuständigen Fachbehörden zu prüfen, wie die Erlassregelungen für Kulturgut und Grünanlagen nach § 32 GrStG sowie die einschlägigen landesrechtlichen Anwendungserlasse stärker auf politisch gewollte Kulturlandschaften und Flächen mit besonderer naturschutz‑ oder gemeinwohlbezogener Nutzung wie in den Vier‑ und Marschlanden angewendet oder weiterentwickelt werden können, um unverhältnismäßige Grundsteuerbelastungen zu vermeiden.

7. Transparenz, Beteiligung und kollektive Überprüfungsverfahren
   Die Finanzbehörde wird gebeten,

• die Datengrundlagen des Wohnlagenverzeichnisses (Indikatorwerte, Wohnlagenkennwerte) und die Grundsteuer‑Berechnungsgrundlagen bezirksbezogen und leicht zugänglich zu veröffentlichen und

• geeignete Beteiligungsformate sowie Modelle für kollektive Überprüfungsverfahren (z. B. für Straßenabschnitte oder Quartiere) zu prüfen und zu schaffen, damit Eigentümer:innen z.B. in den Vier‑ und Marschlanden bei der Weiterentwicklung von Wohnlagenverzeichnis und Grundsteuermodell angemessen beteiligt werden können.

8. Prüfung einer weitergehenden Differenzierung von Boden‑ und Gebäudekomponente bei der Grundsteuer
   Die Finanzbehörde wird gebeten, im Lichte des Urteils des Finanzgerichts Hamburg vom 13. November 2024 (Az. 3 K 176/23) und des dort betonten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums Modelle zu prüfen und zu entwickeln, bei denen Boden‑ und Gebäudekomponente der Grundsteuer stärker voneinander getrennt und unterschiedlich ausgestaltet werden können. Ziel dieser Prüfung soll sein, spezifische Härten großer Grundstücke mit deutlich eingeschränkten Nutzungsmöglichkeiten – insbesondere in ländlich geprägten Gebieten wie den Vier‑ und Marschlanden – abzumildern, ohne die Grundsteuer als solche oder das Grundprinzip des Hamburger Wohnlagemodells in Frage zu stellen. Dabei sind Varianten denkbar, in denen für den Boden und für die Gebäude eigenständige Bemessungsansätze oder Steuerkomponenten vorgesehen werden, sodass die Belastung stärker an der tatsächlichen Nutzbarkeit und Ertragsfähigkeit der Flächen ausgerichtet werden kann, anstatt allein an der Gesamtausdehnung des Grundstücks.

9. Proaktive Überprüfung und getrennte grundsteuerliche Erfassung von Wohn- und Landwirtschaftsflächen

Die Finanzbehörde wird gebeten, gemeinsam mit dem Finanzamt für Verkehrsteuern und Grundbesitz eine systematische und proaktive Überprüfung großer Flurstücke in den Vier- und Marschlanden durchzuführen, auf denen Wohngebäude und land- oder forstwirtschaftlich geprägte Flächen gemeinsam grundsteuerlich erfasst sind.

Ziel ist eine sachgerechte getrennte Feststellung und Veranlagung von Wohngebäuden einschließlich der ihnen unmittelbar zugeordneten Wohn-, Haus-, Garten-, Erschließungs- und Nebenflächen als Grundvermögen der Grundsteuer B einerseits sowie der darüber hinausgehenden land- und forstwirtschaftlich genutzten oder ihrer Zweckbestimmung nach land- und forstwirtschaftlich geprägten Flächen als land- und forstwirtschaftliches Vermögen der Grundsteuer A andererseits.

Die Überprüfung ist von Amts wegen auf Grundlage der bei der Finanzverwaltung und den zuständigen Fachbehörden vorhandenen Informationen vorzunehmen. Hierzu zählen insbesondere Daten des Liegenschaftskatasters, der bisherigen Grundsteuerfeststellungen, der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung, des Landschafts- und Naturschutzes sowie – soweit rechtlich zulässig – Daten zur tatsächlichen landwirtschaftlichen Nutzung.

Soweit die Überprüfung ergibt, dass Flächen bislang unzutreffend insgesamt dem Grundvermögen und der Grundsteuer B zugeordnet wurden, sind die erforderlichen getrennten Feststellungen, Grundsteuerveranlagungen und Steuernummern von Amts wegen vorzunehmen. Die betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer sind hierüber aktiv zu informieren.

Bei der Überprüfung darf nicht allein auf die gegenwärtige Bezeichnung einer Fläche im Liegenschaftskataster als Grünfläche, Gartenland oder vergleichbare Kategorie abgestellt werden. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächliche Nutzung, die rechtlich zulässige Nutzung, die objektive Verwertbarkeit sowie die konkrete Zweckbestimmung der jeweiligen Fläche.

Für Flächen, die dauerhaft nicht bebaubar oder nur erheblich eingeschränkt nutzbar sind und nicht dem land- und forstwirtschaftlichen Vermögen zugeordnet werden können, sind zugleich konkrete Vorschläge für eine deutlich reduzierte Äquivalenz- oder Messzahl im Hamburgischen Grundsteuergesetz vorzulegen.

Kurze Begründung

In den Vier- und Marschlanden liegen Wohnhäuser häufig innerhalb großer Flurstücke oder Flurstückskomplexe, die im Übrigen durch Acker-, Grünland-, Gartenbau- oder sonstige landwirtschaftlich geprägte Flächen bestimmt sind. Eine pauschale Zuordnung der gesamten Fläche zur Grundsteuer B führt dazu, dass landwirtschaftlich genutzte oder objektiv landwirtschaftlich geprägte Flächen wie vollwertiges Wohngrundstück behandelt werden.

Die Finanzbehörde muss daher die bereits vorhandenen Daten nutzen und von sich aus prüfen, ob Wohnteil und Landwirtschaftsfläche unterschiedlichen wirtschaftlichen Einheiten und Vermögensarten zuzuordnen sind. Bürgerinnen und Bürger dürfen nicht erst durch einen Einspruch, fachkundige Beratung oder eine individuelle Beweisführung die zutreffende Veranlagung erreichen müssen.

Damit wird keine neue steuerliche Sonderregelung gefordert. Es wird die konsequente und bürgerfreundliche Anwendung des bestehenden Grundsteuerrechts verlangt:

Grundsteuer B für das Wohngrundstück – Grundsteuer A für die landwirtschaftliche Fläche.